一、案例概况

杭州市余杭区A酒店成立于2014年，当时酒店的选址位于所在多层楼宇的顶楼，而楼里只有货梯，并无客梯。为了方便酒店住客入住，A酒店负责人经有关部门同意，投资加装了一部电梯。由于顶楼露天区域比较大，电梯到达顶层后进入酒店区域仍有一段距离。考虑到杭州阴雨天气较多、通行不便的问题，A酒店在该露天区域加装了遮雨顶棚。2021年8月上旬，余杭区综合行政执法局对A酒店作出了《行政处罚（听证类）告知书》，认为A酒店加装的电梯、雨蓬违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，责令其15日内予以拆除。A酒店按照城管执法局的告知，申请举行听证，并委托笔者代理了听证会事宜。

二、律师看法

（一）按当地现行规定，加装电梯应无需办理建设工程规划许可证

首先，电梯属于特种设备，不属于《城乡规划法》第四十条第一款规定的“建筑物”、“构筑物”，在合法建筑上加装电梯并不适用《城乡规划法》第四十条第一款关于应当办理建设工程规划许可证的规定。根据住建部第302号公告发布的《民用建筑设计术语标准》第2.1.4，“建筑物系用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所”；第2.1.5，“构筑物系为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施。”显然，电梯并不属于前两者。而根据《标准》第2.6.13，“电梯系以电力驱动，运送人员或物品，做垂直方向移动的机械装置”，属于建筑部件与构建。

其次，2014年，A酒店加装电梯的时候，杭州市相关法律规范仅有杭州市人民政府令[2011]263号《杭州市电梯安全监察办法》。《办法》第九条规定，“从事电梯安装、改造、重大维修的施工单位应当于施工前将拟进行的电梯安装、改造、重大维修情况书面告知市质量技术监督部门或其委托的施工所在地质量技术监督部门。电梯的安装、改造、重大维修过程，应当经国家特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的，电梯不得交付使用；经监督检验合格的，应当核发安全检验合格标志。”当时，A酒店及出租人B商贸公司共同向上级管理单位提出加装电梯申请，上级管理单位审核同意，并向安全监督管理部门——杭州市市场监督管理局办理了监督检验，故具有合法性。

再者，即便依据杭州现行相关法规，加装电梯也无需取得建设工程规划许可证。2016年9月29日，杭州市人民政府令[2011]263号《杭州市电梯安全监察办法》被杭州市人民政府令第296号《杭州市电梯安全管理办法》废止。2018年9月18日，杭州市人民政府令第311号对前述296号办法进行了修改，根据现行《办法》第十五条，“电梯安装、改造、修理单位应当将拟施工的时间、地点和内容等情况，于施工前书面报告特种设备安全监督管理部门。建设项目需安装电梯的，电梯安装单位应当在书面告知时，提供建设项目的建设工程规划许可证和施工许可证的相关信息。”显然，申请安装电梯时应当提交的是建设项目——所在建筑物的建设工程规划证，并非特指电梯安装需办理建设工程规划许可证。而该规定最早于2016年9月29日实施，也不能溯及既往至2014年11月。

此外，参考杭质联〔2019〕2号《杭州市既有住宅加装电梯使用管理办法（暂行）》全文，并未规定需要向规划管理部门管理建设工程规划许可证，同样之规定由市场监管部门进行审核。

综合上述四个方面，加装电梯应无需按照《城乡规划法》第四十条第一款办理建设工程规划许可证，也不宜因未办理建设工程规划手续就认定为违法建设。

（二）执法应结合比例原则区分处置，不宜无规划许可者一律限期拆除

A酒店因租赁房屋条件受限而加装电梯，经过了上级管理单位同意，且对楼宇外观、市容市貌及建筑物安全未造成任何不利影响，A酒店也为此投入了大量经济成本。《行政诉讼法》第五条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。城管局在执法过程中应当遵循比例原则，充分平衡规划秩序利益与相对人财产利益，避免所作行政行为对违法建设人的正常生产经营产生过度侵害。如按照城管局的意见拆除电梯，A酒店基本无法继续经营，酒店员工将面临失业。那么，考虑加装电梯具有一定功能性并且并无实质严重妨害规划的情形，城管局应优先选择适用《城乡规划法》第六十四条关于采取责令限期改正的规定，后续根据相应改正的情况酌情作出决定，而不宜直接作出限期拆除意见。

三、案件结果

2021年8月下旬，余杭区综合行政执法局针对A酒店作出《行政处罚决定书》，认为A酒店未取得建设工程规划许可证加装的电梯、雨蓬，影响了城市规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，属于未取得建设工程规划许可建设的违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，责令A酒店15日内予以拆除。

四、结语

法律是实现社会管理的一个有力手段，但成文法模式本身不可克服的滞后性决定了它无法穷尽社会万象，很难涵盖所有社会问题。那么，在一些较为复杂的问题处置过程当中，如果立法水平尚未达到非常成熟完备的状态，应当根据相关法律原则、根据人的理性、价值观导向等作出公平、合理的处理结果，不宜简单一刀切。