【导读】

在形形色色的征地拆迁实践中，当事人总能遇到各种土地使用权被收回的情形。近阶段新流行起了一种方式：先由村委会作出收回集体土地使用权的通知书、决定书，再由区县级人民政府批复同意。这种动用行政大权直截了当收回宅基地的方式，是否直接令村民丧失了自己的宅基地？奶酪被动之后，村民又该如何捍卫自身权益？是否可以起诉作出批复的政府呢？今天笔者一抖拙见，和大家一起探讨这一问题。

一、“批复”的内容与意义

在讨论“批复”文件是否可诉前，我们先通过一个样例认识一下“批复”。如图，收回宅基地一般分三步走：①村委会根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第（一）项的规定，即以乡（村）公共设施和公益事业建设需要使用土地为由，决定从村民手中收回宅基地使用权；②村委会按申报审批宅基地流程，就收回宅基地事宜上报至乡镇人民政府（或街道）；③乡镇人民政府（或街道）向原批准宅基地用地的区县级政府进一步请示，后者就是否同意作出批示。如果区县人民政府批复同意收回，那么村委会收回宅基地之路便畅通无阻，进而下达收回集体土地使用权决定书、通知书给村民。

二、“批复”的可诉性之争

上述这类批复在全国多地都有发生，也逐渐成为司法实践中的一团疑云：这批复，看似是对村委会的决议、计划作出的一个答复，或是对下级人民政府请示作出的一个意见，并没有直接针对村民。但其结果，却又是吹动村委会收回决定书到具体村民手中的东风，实实在在动摇了村民宅基地权利的稳定性。当村民起诉区县人民政府作出的这类批复时，人民法院如何评价批复的可诉性？

观点一：“批复”行为属于行政诉讼受案范围，可诉。

“洛阳市老城区人民政府与申香土地使用权纠纷一案行政判决书”[案号：（2015）豫法行终字第00141号]中，老城区政府作出老城政文（2013）68号《老城区人民政府关于收回苗北村申香集体土地使用权的批复》，同意邙山办事处及洛阳市老城区苗北村村民委员会（提出收回申香集体土地使用权的事项，并限定申香自收到通知的三日内完成搬迁。洛阳市中级人民法院认为，前述批复虽然是老城区政府对邙山办事处请示所作出的批复，但该批复直接对申香的土地使用权及房屋作出处理，对其权利产生了实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，申香有权就该批复提起行政诉讼。

同样持肯定观点的判例代表还有：“邓文超与洛阳市涧西区人民政府资源行政管理土地行政管理”一案一审、二审行政判决书[案号：（2016）豫行终727号]、“张永生与保山市隆阳区人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)”一案一审行政判决书[案号：（2018）云05行初13号]。

观点二：“批复”系内部行政行为，不可诉。

“曹某与晋中市榆次区人民政府收回集体土地使用权行政审批”一案一审行政裁定书[案号：（2018）晋11行初66号]中，榆次区政府针对郭家堡乡人民政府呈报的请示作出榆政发〔2017〕60号批复，同意收回集体土地使用权。吕梁市中级人民法院认为，批复的对象是郭家堡乡人民政府，批复的效力仅及于行政机关之间的内部请示，形式上没有产生影响原告权利和义务的外部效力，因此不属于可诉行政行为。

类似地，“范世光与太原市小店区人民政府行政批准”一案一审行政裁定书[案号：（2019）晋03行初239号]中，阳泉市中级人民法院也认为该“批复”行为不可诉——被诉批准行为是太原市小店区人民政府根据黄陵街道办事处黄陵社区的内部请示所作的，该批准行为不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部，属于不具有强制执行力的指导性行为，不产生外部法律效力。

三、笔者之见:批复具备内部行为外部化特征，影响村民权利义务，系可诉行政行为

从以上两类观点来看，承认可诉性的在于抓住了批复影响村民权利义务的实质核心，否认可诉性的则注重批复的内部行政行为“外观”。

笔者认为，区县人民政府的“批复”文件虽然是对下级人民政府请示作出的批复，但村委会直接根据批复对村民作出“收回集体土地使用权决定书（通知书）”，对村民的权利义务直接产生影响，已经将内部行政行为外部化，属于内部行政行为不可诉的例外情形。当村委会“收回集体土地使用权决定书（通知书）”送达给村民时，批复即完成了外部化的最后步骤，相对人的救济时效开始起算。被收回宅基地的村民可以对“批复”文件提起诉讼，人民法院亦应当作为行政案件受理。